ОБЩЕСТВЕННАЯ КАМПАНИЯ ПРОТИВ УЖЕСТОЧЕНИЯ НАЛОГОВ ДЛЯ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

 

История разработки и рассмотрения Налогового кодекса РФ с свете проблемы налогообложения НКО (1995-1998 гг.)


ИСТОРИЯ РАЗРАБОТКИ И РАССМОТРЕНИЯ НАЛОГОВОГО КОДЕКСА РФ В СВЕТЕ ПРОБЛЕМЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ: 1995-98 гг.

1. 1995 год - состоялось принятие Гражданского Кодекса РФ, Закона "О некоммерческих организациях", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" и ряда других федеральных законов, регулирующих некоммерческую деятельность. Появляется основание для внесения системных изменений в налоговое законодательство для урегулирования вопросов налогообложения некоммерческого сектора. Это позволило бы заменить существующее противоречивое и неадекватное регулирование налогообложения некоммерческих организаций (НКО) в виде разрозненных писем и разъяснений Министерства финансов и Госналогслужбы.

2. В начале 1996 г. предложения депутатов, разрабатывавших законы о некоммерческой деятельности, по системному внесению в действующее налоговое законодательство соответствующих поправок, определяющих некоммерческие организации как особую категорию налогоплательщиков и особый механизм их налогообложения, отличающийся от налогообложения коммерческих структур, столкнулись с просьбой членов бюджетного комитета Гос.Думы сделать это в рамках нового Налогового Кодекса (НК) РФ, внесение проекта которого ожидалось в ближайшие месяцы. В результате был выбран именно этот подход.

3. Проект Общей части Налогового Кодекса, определяющей общие принципы и механизмы налогообложения, был внесен Правительством в Гос.Думу в 1996 году. В целом же проект НК РФ (Общая и Специальная части) был внесен в Думу в июне 1997 года за несколько дней до голосования в первом чтении. Сверхобъемный материал (свыше 700 страниц текста мелким шрифтом) под давлением правительства был принят в первом чтении, хотя, разумеется, серьезной проработки предложенного текста за несколько дней между официальным внесением и голосованием сделано не было. В ходе работы по подготовке ко второму чтению были выявлены существеннейшие недостатки проекта НК, такие как несоответствие Гражданскому Кодексу РФ и другим законам, его концептуальное несовершенство. Общественность, включая некоммерческие организации (НКО), активно возражала против принятия этого проекта НК во втором чтении. Одновременно был подготовлен пакет замечаний и поправок от НКО и через депутатов внесен в бюджетные комитеты Гос.Думы и Совета Федерации. В результате осенью 1997 года было принято решение о вынесении проекта НК РФ на повторное первое чтение.

4. Правительство переработало свой проект, ряд депутатских групп предложили свои версии проектов НК. В результате при повторном первом чтении, которое состоялось уже в апреле 1998 года, депутаты должны были сделать выбор из нескольких (около десяти) вариантов проектов НК РФ. Остановились на новом правительственном варианте, который, к сожалению, не избавился от недостатков первой редакции, а по ряду позиций стал еще хуже. Все понимали при этом, что дальнейшее затягивание реформирования налоговой системы уже невозможно. Официально был дан один месяц для внесения поправок в текст проекта НК для принятия его во втором чтении, что было сделано в авральном порядке многими субъектами права законодательной инициативы, включая многие регионы страны, отдельных депутатов, комитеты Гос.Думы. Особенности НКО в этом проекте не учтены, предполагается налогообложение целевых поступлений (пожертвований) в НКО и бесплатных услуг, оказываемых НКО - по рыночной стоимости, т.е. также, как и для коммерческих структур. Создалась реальная угроза закрытия подавляющего большинства НКО России и в результате прекращения оказания ими социальной поддержки более 20 миллионам человек. Многие российские НКО начинают сбор подписей под письмами и коллективными обращениями в адрес руководства Гос.Думы и Совета Федерации. Рабочая группа по благотворительности, созданная тогда же по инициативе представителей НКО и включавшая ведущих экспертов в области законотворчества, некоммерческого сектора и налоговой системы, подготовила предложения по изменению принципов налогообложения некоммерческих организаций, которые от имени депутатами Борщева В.В. и Голова А.Г. были внесены для рассмотрения в бюджетный комитет Гос.Думы в качестве поправок.

5. В конце июня-начале июля 1998 г., перед парламентскими каникулами, правительство опять стало настаивать на ускорении принятия Кодекса, чтобы, проведя его через все три слушания в Думе в течение осени, успеть рассмотреть его на Совете Федерации и передать на подпись Президенту до окончания 1998 года. Это требовалось для введение НК РФ в действие с 1 января 1999 года, как нормального начала налогового периода. Такая поспешность была вызвана тяжелой экономической ситуацией и необходимостью выполнять обещания перед западными кредиторами - Всемирным банком и Международным валютным фондом - по реформированию налоговой системы России, что фактически являлось условием получения новых кредитов. Депутаты приняли компромиссное решение: подробно поработав с Общей частью НК, приняли ее во втором и в третьем чтении в течение нескольких дней тогда же в июле, а со специальной частью решили работать дольше и предусмотрели возможность принимать ее по главам отдельными законами. Такое решение было принято, так как официальных поправок к тексту специальной части НК было получено свыше двух тысяч и стало вполне вероятно, что к 1 января 1999 г. все эти материалы проработать не удастся. Общая часть НК была в конце июля одобрена Советом Федерации и подписана Президентом Ельциным в качестве закона 7 августа 1998 г.

6. Предложения некоммерческих организаций, внесенные депутатами Борщевым В.В. и Головым А.Г. в качестве поправок, были в значительной степени положительно восприняты депутатами при рассмотрении проекта НК в июле. Предложенные ими поправки к Общей части НК не считать реализацией (т.е. продажей) поступления в некоммерческие организации (пожертвования, гранты, членские взносы и т.п.) и их безвозмездные услуги были проголосованы депутатами с формулировкой "учтено, как общий принцип; учесть в специальной части". Однако спешка при принятии Общей части НК привела к тому, что некоммерческие организации так и не были выделены как особая категория налогоплательщиков, решающих социально значимые вопросы и не занимающихся извлечением прибыли. В результате согласно тексту Общей части НК РФ некоммерческие организации (объединения), в том числе благотворительные фонды поддержки малообеспеченных и социально уязвимых категорий населения, получили тот же налоговый статус, что и коммерческие организации. Работу над Специальной частью НК, включающей в себя конкретные виды налогов, их ставки и т.д., предполагалось продолжить после окончания парламентских каникул в сентябре 1998 г.

7. После решений Правительства от 17 августа 1998 года стремительное развитие кризиса - развал платежной системы, девальвация рубля, снижение налоговых поступлений в бюджет - вынудило Правительство в составе срочных мер направить в Гос.Думу пакеты "антикризисных" законов, включая ряд отдельных налоговых законов. Учитывая то, что план работы законодателей существенно сдвинулся в результате воздействия кризиса и что доработка всей Специальной части НК до конца года становилась абсолютно нереальной, а также исходя из необходимости первоочередного принятия законов о тех налогах, которые в первую очередь формируют федеральный бюджет, было принято окончательное решение в срочном порядке принимать по отдельности наиболее важные налоговые законы, в том числе законы по налогу на прибыль, на добавленную стоимость, подоходный налог и некоторые другим налогам с тем, чтобы они начали действовать с 1-го января 1999 года. Для подготовки новых налоговых законов в Государственной Думе было создано несколько рабочих групп при бюджетном комитете, каждая из которых работает над текстом отдельных глав проекта НК РФ как самостоятельных законов, опираясь на текст проекта Специальной части НК РФ, прошедший первое чтение весной.

8. С сентября 1998 г. в стране разворачивается общественная кампания против несправедливого налогообложения некоммерческих организаций под лозунгом "Мы не просим льгот, мы требуем справедливых налогов!". В обществе происходит осознание того, что эта проблема - проблема не только и не столько НКО, а в первую очередь - общественная проблема, затрагивающая интересы миллионов людей и всего общества в целом. В ходе кампании происходят встречи общественности с депутатами Гос.Думы от своих избирательных округов, с губернаторами, председателями законодательных органов регионов, принимаются коллективные обращения от некоммерческих организаций городов и регионов, тысячи граждан направляют индивидуальные письма депутатам Гос.Думы и членам Совета Федерации с требованиями защитить общественные интересы и принять поправки, предусматривающие особый механизм налогообложения некоммерческих организаций.

9. В октябре 1998 г. представители НКО входят в состав рабочей группы бюджетного комитета Гос.Думы по доработке закона на прибыль (доход). В результате многочисленных трудных встреч в рабочей группе и работы с разработчиками законопроекта - представителями Минфина - удается добиться определенного взаимопонимания и существенного прогресса в работе над текстом законопроекта. Однако гарантии, что депутаты примут этот вариант и не вернутся к первоначальному тексту, нет. Две другие рабочие группы бюджетного комитета - по законам на добавленную стоимость и подоходному налогу - на 30 ноября практически не приступали к работе.

10. 27 ноября с.г. Правительство РФ проводит заседание, посвященное стратегии налоговой политики в 1999 г. Обсуждаются две концепции налоговой реформы, представленные соответственно Министерством финансов и Госналогслужбой (ГНС). По некоторым позициям достигнут компромисс, в целом же преимущество получает концепция ГНС. По сообщениям прессы, в первых числах декабря проекты налоговых законов поступят в Гос.Думу. Какие именно тексты будут поданы на рассмотрение, на данный момент не ясно - подправленные с учетом предложений ГНС проекты Минфина (в том числе включающие согласованные с представителями НКО поправки) или новые тексты, подготовленные ГНС.

В результате сегодня ситуация складывается следующим образом:

1. Во-первых, в основу разрабатываемых законов положен текст специальной части Налогового Кодекса, прошедший первое чтение в ГД (в котором коммерческие и некоммерческие организации приравнены в своем налоговом статусе). 2. Во-вторых, на доработку этих законов отведено чрезвычайно короткое время (возможно, менее месяца), поэтому есть все основания опасаться, что некоммерческие организации снова "выпадут" из новых налоговых законов, как специфический налогоплательщик.

3. В-третьих, в условиях дефицита времени может понизиться скоординированность действий между рабочими группами бюджетного Комитета Думы и принятые к закону о налогу на прибыль поправки от НКО не будут учтены при принятии других законов.

4. Наконец, ряд ключевых фигур в Правительстве и в Думе уверены, что только ужесточение налоговой политики и приравнивание всех налогоплательщиков к одному знаменателю вне зависимости от их социальной роли могут вывести Россию из кризиса.

5. Все это вызывает серьезные опасения, что в результате будут приняты законы, которые поставят под угрозу существование 60 тысяч некоммерческих организаций России и судьбу более 20 миллионов человек - подопечных НКО.

Центр развития демократии и прав человека, 30 ноября 1998 г.
тел. + факс (095) 203-91-96; cddhr@rc.msu.ru


По всем вопросам, связанным с кампанией, просим связываться с нами по адресу:

119842 Москва, ул. Волхонка, д. 14, 4-й этаж
Центр развития демократии и прав человека
(с пометкой "Налоговая кампания")
тел.+факс (095) 203-91-96; cddhr@rc.msu.ru
Юрий Джибладзе, Олег Стаханов, Вера Демичева