АНТИРЫНОЧНАЯ КОНЦЕПЦИЯ СТРУКТУРНЫХ РЕФОРМ В ЛЕСНОМ ХОЗЯЙСТВЕ | в порядке обсуждения

Информационный бюллетень департамента использования и восстановления лесного фонда МПР России "Лесная Россия" (выпуск 1, сентябрь 2001 г.) вынес на обсуждение документ под названием "Концепция реформирования организационной структуры управления лесами" (руководитель проекта - доктор социологических наук Н.Я Павлюк, научный редактор концепции - заведующий отделом экономики и управления лесным хозяйством ВНИИЛМа - П.Т. Воронков). Поскольку состав редакционной коллегии бюллетеня не объявлен (анонимный), считаю полезным вынести дискуссию по этой актуальной теме на страницы "Природно-ресурсных ведомостей", где моя точка зрения на структурные реформы в лесном хозяйстве была опубликована дважды: "Лесхоз в системе управления", N 3, январь 2001 г., "Есть варианты. Нужны эксперименты по направлениям структурных реформ в лесном хозяйстве", N 26, июнь 2001 г.

Желание продолжить дискуссию возникло у меня после публикации в Ведомостях N 40, октябрь 2001 г. статьи А. Котлобая и А. Птичникова "Пятый элемент экономики", где приведены неопровержимые доказательства неэффективности существующей системы управления лесами на уровне лесхозов, способствующей нелегальным рубкам и процветанию теневой экономики в лесном секторе России. Именно этим объясняется "защита" всеми силами и средствами деятельности лесхозов в их существующем статусе со стороны лесного бизнеса, поскольку неспособность лесхозов, совмещающих государственные и хозяйственные функции в одном лице, эффективно управлять лесным фондом выгодна прежде всего теневой экономике и всем тем, кто тесно с нею связан.

Достоинством предлагаемой концепции реформирования структур управления лесным хозяйством является признание необходимости раздельного исполнения функций администрирования (государственного управления лесами) и функций лесного менеджмента (хозяйственного управления лесами).

Это признание много стоит, если за ним следуют действительно структурные реформы, предполагающие создание рыночной среды в лесопромышленном и лесохозяйственном производстве. Таких реформ авторы концепции, как видно из ее содержания, не планируют и делают все, чтобы сохранить существующий порядок распределения бюджетных денег и реализацию заготовленной лесхозами древесины по государственным заказам.

Именно эти два вида лесного менеджмента составляют главное содержание деятельности ФГУ "Центрлес" и государственных акционерных лесохозяйственных обществ (ГАЛХО) в субъектах Федерации.

Из концепции видно, что все финансовые потоки (бюджетные средства на лесохозяйственные мероприятия, средства от реализации продукции и услуг) пойдут только по вертикали, представленной вышеназванными хозяйствующими субъектами.

Вместе с тем вертикаль администрирования (МПР России, департамент природных ресурсов в федеральных округах, Комитет природных ресурсов в субъектах Федерации, межрайонные лесные инспекции) будет обслуживать только один финансовый поток, представленный средствами на содержание работников государственной лесной охраны. Здесь закономерно поставить вопрос, как государство в лице своих административных органов будет принимать решения в области использования и воспроизводства лесных ресурсов, не применяя для этих целей экономические и финансовые рычаги, что является аксиомой рыночных отношений для любой управленческой системы. Эти аксиома реализуется во всех странах, где государство является собственником лесных ресурсов по следующей схеме:

- государственные органы управления лесами заказывают выполнение лесохозяйственных работ хозяйствующим субъектам на конкурсной основе,

- хозяйствующие субъекты на договорной (контрактной) основе выполняют лесохозяйственные работы и предъявляют их результаты к оплате,

- государственные органы принимают результаты лесохозяйственных работ и оплачивают их по контрактным ценам.

Такая практика экономических отношений получила название "контрактной организации лесохозяйственного производства" и широко применяется там, где государство хочет исключить бесконтрольное деление бюджетных денег, заменив это деление зарабатыванием средств, сделать финансовые потоки открытыми и прозрачными. Но именно эти цели не преследуют авторы концепции, создавая не контролируемый государством финансовый поток по вертикали хозяйствующих субъектов. В этой связи хочется знать мнение руководителей территориальных органов государственного управления лесным хозяйством, как они намерены управлять лесохозяйственной деятельностью, не распоряжаясь финансами в этой сфере (доходами и расходами). Вряд ли такая предлагаемая финансовая конструкция, закрытая для органов государственного управления лесами, нанесет удар по теневой экономике в лесном секторе, скорее - наоборот.

В предлагаемой конструкции не будет и мотивации для повышения доходности лесопользования, так как органы, принимающие решения в этой области, отстранены от финансовых потоков, представленных платежами за пользование лесным фондом.

Весьма опасным выглядит превращение органов управления лесным хозяйством на уровне лесхозов в контрольно-ревизионные отделы (лесные инспекции). На уровне административных районов или на межрайонном уровне необходимо иметь полноправные районные управления лесами с функциями:

- распоряжения (например, когда речь идет о предоставлении в пользование недревесных ресурсов - не давать же эти разрешения, направляя граждан в областные центры!),

- предоставления консультаций хозяйствующим субъектам при выполнении ими лесохозяйственных работ,

- приемки законченных лесохозяйственных работ,

- контроля за соблюдением требований лесного законодательства.

Нельзя отождествлять функции управления только с инспектированием, поскольку результаты инспектирования, т.е. контроля за выполнением решений, принятых на других уровнях, всегда малоэффективны в сравнении с той системой, которая предоставляет органам управления права на исполнение как распорядительных, так и контрольных функций.

Концепция, мало задумываясь об экономических и экологических последствиях, передает функции охраны лесов от пожаров "национальной системе борьбы с пожарами", т.е. той системе, которая в настоящее время отсутствует и создание ее (системы) в России - в стране с неразвитой инфраструктурой весьма проблематично.

Концепция претендует на оригинальность и самобытность предлагаемой системы управления лесами, хотя в ней и присутствует раздел "Управление государственными лесами в странах с рыночной экономикой". Но анализ зарубежного опыта для авторов системы - это лишь дань моде. Такой опыт (да и прежний российский дореволюционный), оказывается, нас ничему не учит. В очередной раз предлагается "социалистическая революция" в лесном секторе, в основе которой лежит изъятие средств от тех, кто их зарабатывает, создавая и охраняя леса, с последующим их распределением. Все происходит как в старом анекдоте, когда спрашивают: "В чем отличие социализма от капитализма в математическом выражении?". Отвечают: "Социализм предпочитает пользоваться двумя действиями: отнять и разделить. Капитализм - наоборот: прибавить и приумножить".

Хотелось бы, чтобы дискуссия на поставленную тему не была бы ограничена рамками анонимного бюллетеня.

С уважением профессор, д.э.н., академик РАЕН

А.П. ПЕТРОВ.

Источник: НИА-Природа